試點(diǎn)政策實(shí)行兩年多來(lái)，取得了較好的效果。市場(chǎng)形成價(jià)格機制基本建立，市場(chǎng)主體市場(chǎng)意識明顯增強，農民利益得到了一定程度的保護，財政資金補貼效率提升。考慮到棉花目標價(jià)格補貼試點(diǎn)政策效果較好、市場(chǎng)主體滿(mǎn)意度較高、地方政府對政策比較認可、新疆特殊區情等多方面因素，建議繼續在新疆地區實(shí)行棉花目標價(jià)格補貼政策。對于存在的問(wèn)題需要通過(guò)調整目標價(jià)格定價(jià)機制、完善補貼方案等逐步解決。

一是市場(chǎng)形成價(jià)格機制基本建立。實(shí)行目標價(jià)格補貼試點(diǎn)政策以來(lái)，國內棉花價(jià)格快速下跌，國內外價(jià)格聯(lián)動(dòng)性進(jìn)一步增強，國內外棉花價(jià)差快速縮小，內外價(jià)差回歸至合理區間，產(chǎn)業(yè)競爭力提升，棉花進(jìn)口大幅下降。2014年5月-2016年3月，1%關(guān)稅下進(jìn)口棉價(jià)格指數M級(相當于國內3128B級棉花)每噸與國內棉價(jià)差距從3236元下降到809元，降75%。市場(chǎng)主體適應市場(chǎng)能力明顯增強，市場(chǎng)倒逼機制逐漸形成，棉農、加工企業(yè)等市場(chǎng)主體積極捕捉和理解市場(chǎng)信號，并開(kāi)始適應和調整。此外，為配合棉花目標價(jià)格改革實(shí)行的在庫公檢制度，堵住了棉花質(zhì)量管理中的漏洞，改善了市場(chǎng)環(huán)境，規范了市場(chǎng)秩序，而且徹底解決了多年來(lái)新疆棉花生產(chǎn)底數不清的老大難問(wèn)題。

二是農民利益得到一定程度的保護。2014年實(shí)行目標價(jià)格以來(lái)由于全球及國內經(jīng)濟增長(cháng)乏力，棉花供給偏大需求不足，國內外棉花價(jià)格持續下行，棉農售棉收入明顯下降。但由于有國家補貼，較好地彌補了棉農的市場(chǎng)損失。2014、2015年新疆棉農(地方)得到的補貼平均每畝約444.0元和497.5元，加上目標價(jià)格補貼新疆農民每畝植棉凈利潤分別為164.4元和89.5元(現金收入分別為581.4元和509.5元)，在國內外棉花價(jià)格持續低迷期能夠做到植棉不虧本、有效益。

三是提高了補貼效率，減少了社會(huì )福利損失。相比臨時(shí)收儲政策，目標價(jià)格補貼政策將間接的“暗補”調整為直接的“明補”，減少了補貼環(huán)節，降低了補貼額度，提高了補貼效率。截至2013/14年度收儲結束，我國棉花儲備庫存超過(guò)1200萬(wàn)噸，庫存的賬面成本達2000億元左右。按照目前棉花現貨價(jià)格水平，再考慮自然的降等降級，潛在的價(jià)差虧損在750億元左右。另外，還得支出保管費用和貸款利息。按照每噸儲備棉每年200元的保管費用(中央財政分別按中儲棉直屬庫200元/噸、代儲庫每年180元/噸的標準進(jìn)行補助)、1200元的貸款利息補貼測算，每年庫存管理補貼支出160億元左右。實(shí)行目標價(jià)格后，與臨時(shí)收儲政策相比，當年就直接節省了63億元的保管和利息費用(按2014年度新疆實(shí)際產(chǎn)量450萬(wàn)噸、每年每噸1400元的保管利息費用計算)。

1.補貼金額超過(guò)我國入世承諾。按照WTO規則，我國實(shí)行的目標價(jià)格補貼屬于“黃箱補貼”，其補貼額度受到微量允許上限約束。按照入世承諾，我國特定品種“黃箱”補貼額不得超過(guò)該品種當年總產(chǎn)值的8.5%。從實(shí)踐看，連續兩年棉花目標價(jià)格補貼試點(diǎn)政策補貼額度都受到了補貼上限的約束。如果未來(lái)不采取措施規避將有可能引發(fā)其他成員國質(zhì)疑并引發(fā)貿易爭端。

2.政策預期不穩定。2014年實(shí)行棉花目標價(jià)格補貼試點(diǎn)政策以來(lái)，新疆做了大量的工作，紡織企業(yè)、加工企業(yè)、農民等市場(chǎng)主體對于目標價(jià)格補貼政策已基本理解和接受，對于何時(shí)補、補給誰(shuí)、怎么補、補多少等政策細節已較為了解，政策實(shí)施的群眾基礎較好。但由于目標價(jià)格補貼政策仍然屬于試點(diǎn)，試點(diǎn)結束后是否繼續實(shí)行擬或是否會(huì )有大的調整市場(chǎng)主體都心存疑惑，迫切希望明確未來(lái)的政策走向。

3.目標價(jià)格制定標準不明確且變動(dòng)太頻繁。根據政策設計，目標價(jià)格水平是按照“成本+基本收益”的方法確定，在試點(diǎn)期一年一變。但從近三年實(shí)踐看，存在以下兩個(gè)問(wèn)題：一是目標價(jià)格的制定更加困難。這三年棉花目標價(jià)格的制定并沒(méi)有完全按照政策設計的“生產(chǎn)成本+基本收益”確定，最終都是不同部門(mén)、不同利益主體博弈的結果。由于不同主體、不同部門(mén)利益訴求不同，政策觀(guān)點(diǎn)不一致，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展認識也不同，各方意見(jiàn)分歧越來(lái)越大，導致目標價(jià)格的制定越來(lái)越難。因此，盡管新疆多次反映希望盡早制定和公布棉花目標價(jià)格，以便地方政府和廣大棉農提早做好生產(chǎn)決策和準備工作，但由于決策機制的問(wèn)題目標價(jià)格往往難產(chǎn)，每次都在當年的4月初左右才能最終確定公布。二是市場(chǎng)主體對目標價(jià)格水平預期不明。

2014-2016年，盡管棉花生產(chǎn)成本在增長(cháng)，但棉花目標價(jià)格持續下調，未來(lái)是否還會(huì )繼續下調擬或如何變動(dòng)都無(wú)法明確，不利于市場(chǎng)主體生產(chǎn)決策。內地定額補貼效果不明顯。試點(diǎn)期間，內地九省均按照棉花種植面積發(fā)放定額補貼。從實(shí)際執行情況看，補貼效果較差。一是為簡(jiǎn)化操作，一些省直接按照二輪土地承包面積或良種補貼面積發(fā)放補貼，農民不管種不種棉花都能領(lǐng)到補貼，沒(méi)有實(shí)現補貼初衷，農民對此意見(jiàn)較大，尤其大戶(hù)。二是補貼標準偏低，難以激發(fā)農戶(hù)植棉積極性。相對于新疆，內地棉農補貼標準只有新疆的1/3，農戶(hù)植棉效益偏低。受此影響，內地植棉面積和產(chǎn)量大幅下滑。據國家統計局統計，2015年內地棉花面積和產(chǎn)量為2842萬(wàn)畝和210.3萬(wàn)噸，分別比2013年降1099.5萬(wàn)畝和67.8萬(wàn)噸，降27.9%和24.4%。

來(lái)源： 中國紡織品進(jìn)出口商會(huì )

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