國家審計署摸底全國政府性債務(wù)從8月至今，收官在即，備受矚目。記者獲悉，目前，各省正在抓緊匯總數據上報審計署各地特派辦。而據審計人員透露，地方政府性債務(wù)規模較2011年的審計結果增長(cháng)較多，幾乎翻番，而B(niǎo) T等新舉債方式成為拉動(dòng)債務(wù)規模擴大的重要推手。

業(yè)內人士稱(chēng)，盡管債務(wù)增長(cháng)較快，但若在摸底之后，政府穩定地方融資平臺的債務(wù)增速，強化對融資平臺債券發(fā)行的控制，債務(wù)風(fēng)險不至于失控，也不大可能發(fā)生系統性風(fēng)險爆發(fā)。而要根本解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，健全地方財政體系、實(shí)現中央與地方政府財權與事權的基本平衡才是良藥。

摸底

融資平臺類(lèi)債務(wù)或已達19萬(wàn)億

由于我國地方政府不被允許自行發(fā)債，所以我國地方政府債務(wù)多表現為地方各級政府成立的融資平臺負債。這些融資平臺或向金融部門(mén)借款，或向社會(huì )發(fā)行企業(yè)債或項目債，近年來(lái)平臺公司通過(guò)信托等方式融資也屢見(jiàn)不鮮。由于地方政府有些舉債方式不僅成本高，而且十分隨意、缺乏約束，引發(fā)各界對債務(wù)規模高企的擔憂(yōu)。

根據國家審計署此前的審計結果，截至2010年末，全國地方政府性債務(wù)余額10 .7萬(wàn)億。而為了進(jìn)一步“摸底”地方政府債務(wù)現狀，今年8月，審計署已經(jīng)按照國務(wù)院要求組織全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)再次進(jìn)行審計，目前審計行動(dòng)已接近收官。

官方數據尚未出爐，一些研究機構或團隊已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)測算。野村證券26日發(fā)布最新報告稱(chēng)，通過(guò)對869家融資平臺公司的財報進(jìn)行分析，估計2012年融資平臺債務(wù)總額為人民幣19萬(wàn)億，其中帶息債務(wù)14.3萬(wàn)億。野村證券指出，其樣本中有736家融資平臺公布了2009年至2012年歷年的債務(wù)數據，這736家融資平臺帶息債務(wù)及債務(wù)總額同期增長(cháng)39%。

“雖然全國范圍來(lái)看融資平臺債務(wù)與G D P比率是可控的，但債務(wù)與財政收入的比率表明融資平臺債務(wù)仍給地方政府造成沉重負擔，我們估計債務(wù)與財政收入的比率為109%，仍高于許多地方政府設定的100%的臨界值。”野村證券指出。

中國社科院金融研究所研究員劉煜輝也根據中國商業(yè)銀行的資產(chǎn)負債表進(jìn)行過(guò)相關(guān)測算，他估計，若將銀行表內信貸對融資平臺的融資、銀行作為通道對融資平臺的融資以及地方政府之間BT代建等方式所形成的債務(wù)加在一起，債務(wù)規模會(huì )顯著(zhù)超出2010年的水平，恐怕已突破20萬(wàn)億元。

融資平臺風(fēng)險若爆發(fā)，也將快速傳導到銀行體系。銀監會(huì )主席尚福林在今年4月指出，從2012年末算起，共有3.49萬(wàn)億元貸款將在未來(lái)三年內到期，占全部平臺貸款余額的37.5%。考慮到部分地方政府債務(wù)資金不能產(chǎn)生滿(mǎn)意的回報率，這意味著(zhù)未來(lái)幾年內可能出現大量的不良貸款，這將對中國商業(yè)銀行的資產(chǎn)負債表產(chǎn)生顯著(zhù)沖擊。

中債資信評級業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理霍志輝日前在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，近期看“土地財政”在一定程度上緩解了地方政府債務(wù)還本付息的壓力；但長(cháng)期看，由于土地稀缺和不可持續性，地方政府過(guò)度依賴(lài)土地出讓收入的局面不會(huì )長(cháng)久，如果不改變這種局面，則地方政府債務(wù)將會(huì )面臨較大的風(fēng)險。“債務(wù)規模很大、經(jīng)濟發(fā)展落后的部分西部地區以及過(guò)度舉債的東部發(fā)達地區值得關(guān)注。”他指出。

失控

新舉債方式推動(dòng)債務(wù)快速增長(cháng)

“這兩年時(shí)間舉債規模特別大！”這是某基層審計人員向記者談及此次審計的第一句話(huà)，語(yǔ)氣頗不平靜。該審計人員繼續說(shuō)“這次審計出來(lái)的總的債務(wù)規模在2011年審計結果的總規模基礎上幾乎翻一番，增長(cháng)速度確實(shí)很快了。”

與2011年不同的是，此次審計把通過(guò)信托、B T、欠資施工、延期付款等方式形成的政府性債務(wù)納入審計范圍。該審計人員指出：“過(guò)去這些舉債形式也比較少，這次把新舉債方式納入口徑，規模較大，快速拉動(dòng)債務(wù)增長(cháng)。”

中債資信評級業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理霍志輝也表示，“2012年地方政府債務(wù)又開(kāi)始快速增長(cháng)，特別是一些信托、建筑商BT等隱蔽性較高的融資方式。”

據審計人員介紹，所謂BT模式，簡(jiǎn)單來(lái)講就是，地方政府給開(kāi)發(fā)商100畝地，開(kāi)發(fā)商用50畝地蓋樓，政府和開(kāi)發(fā)商商定20年分期付款，每年交付一定數額租金，20年之后樓房產(chǎn)權歸政府所有。“這次審計中，把未來(lái)20年政府要付的錢(qián)統統算作債務(wù)，”該人員告訴記者“這種現象是這兩年才比較突出的，一般來(lái)講，縣、市的開(kāi)發(fā)區這種情況較多。”

此前，中國社會(huì )科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所發(fā)布報告指出，部分地方政府為了獲得資金，不惜以較高的資金成本為代價(jià)，通過(guò)與信托公司合作、建設—轉讓模式(BT模式)、委托代建回購等方式進(jìn)行違規融資與變相集資。審計署審計長(cháng)劉家義在今年6月份指出，地方政府違規集資與變相融資的規模高達2181億元。一個(gè)典型案例是，江蘇如皋經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區2008年至今已經(jīng)向公眾四次集資，承諾利息最高為14%。

與上文提到的較為隱蔽的新舉債方式不同，地方融資平臺已是地方債務(wù)的老話(huà)題了，然而老話(huà)題卻出現新內容。自2011年以來(lái)，地方融資平臺下沉趨勢明顯。“上次審計時(shí)，地方融資平臺多存在省、市一級，全國只有大概三分之一的縣有平臺公司，且多在經(jīng)濟發(fā)達地區。而此次審計發(fā)現，基本上每個(gè)縣都有了自己的融資平臺公司。”據介紹，縣一級的融資平臺公司不能發(fā)債券，縣上建立融資平臺就是為了取得貸款，該審計人員聲調抬高道“它就是中央銀行的取款機。”記者獲取的某地方審計局審計工作總結中寫(xiě)到：融資平臺公司不易變現的資產(chǎn)較多，資產(chǎn)質(zhì)量較差，自身基本無(wú)償債能力，很多公司虧損。

而一位來(lái)自江蘇省某城投公司人士對記者表示，據他了解，江蘇省整體債務(wù)有一定增長(cháng)，但仍在安全線(xiàn)之內。他認為，一些大城市的城投公司經(jīng)營(yíng)情況沒(méi)有問(wèn)題，用充足的現金流來(lái)償還債務(wù)，風(fēng)險不大。

野村證券在報告中也指出，政府將穩定地方融資平臺的債務(wù)增速，強化對融資平臺債券發(fā)行的控制。政府有能力避免系統性風(fēng)險，2013至2014年不會(huì )出現系統性風(fēng)險引發(fā)經(jīng)濟硬著(zhù)陸的情況。

治理

化解債務(wù)須健全財政體系

多位專(zhuān)家表示，摸底債務(wù)是解決債務(wù)問(wèn)題的第一步。中央首先要對地方政府債務(wù)進(jìn)行全面徹查，才能在此基礎上加以分類(lèi)處置以化解風(fēng)險。

中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長(cháng)王雍君表示“中央對地方債務(wù)的管理應該采取總額控制的方法。中央政府應該給地方一個(gè)債務(wù)限額，一是以省一級政府為單位限定債務(wù)存量，二是控制增量，即控制每年債務(wù)的增長(cháng)量。地方政府應定期向上級政府報告地方債務(wù)相關(guān)信息。”

野村證券發(fā)布的研究報告指出：一旦各方清楚了解到融資平臺的債務(wù)余額規模，第二步便是討論如何分擔風(fēng)險，預計討論可能發(fā)生在2014年。野村估計中央政府可能承擔部分融資平臺債務(wù)，實(shí)施債務(wù)重組，延長(cháng)部分融資平臺債務(wù)的期限，甚至可能允許個(gè)別信用違約發(fā)生；地方政府可能需要剝離部分資產(chǎn)來(lái)償還債務(wù)。

而在中國社科院財經(jīng)戰略研究院院長(cháng)高培勇看來(lái)，化解債務(wù)問(wèn)題核心在于健全地方財政體系。高培勇日前指出，當前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險，主要不在于規模，而在于機制。

“幾乎所有的地方政府借債的時(shí)候都沒(méi)有，或者很少考慮如何償還。中國地方政府之所以成為這樣一種債務(wù)人，和中國的財政體制有直接關(guān)系。”高培勇說(shuō)，“在中央政府眼里，地方政府都是需要管住的孩子。中央政府打盹的時(shí)候，孩子就可能去淘氣，就走出去借債。只有地方政府有一個(gè)健全的處理自己收入與支出的資格和條件，地方政府債務(wù)風(fēng)險才可能真正化解。因此要真正解決中國地方政府的債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題，首先要健全地方財政體系。”

因此，中國政府應盡快改變財稅體制，實(shí)現中央與地方政府財權與事權的基本平衡。對地方政府而言，這將意味著(zhù)上交部分事權、征收新的基于財產(chǎn)的稅收、發(fā)行政府性債券等新舉措。

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