經(jīng)歷2010/11年度的巨幅波動(dòng)后，國家開(kāi)始加大對棉花市場(chǎng)的調控，收拋儲政策和配額的控制使得棉花價(jià)格進(jìn)入窄幅波動(dòng)中。按照棉花市場(chǎng)化改革的有關(guān)政策設計，國家調控手段主要表現在兩個(gè)方面：一是通過(guò)專(zhuān)項儲備對市場(chǎng)進(jìn)行調解，也就是通過(guò)收拋儲制度來(lái)調節市場(chǎng)供需；二是通過(guò)進(jìn)口貿易政策，利用國際棉花市場(chǎng)資源來(lái)調節國內市場(chǎng)供需。
????我國的棉花儲備制度
????棉花是關(guān)系國計民生的重要物資，計劃經(jīng)濟年代實(shí)行統購統銷(xiāo)，“九五”期間提出棉花市場(chǎng)化改革，但直到2001年，以進(jìn)一步深化棉花流通體制改革為分界，棉花的收購價(jià)、銷(xiāo)售價(jià)才從過(guò)去的高度壟斷逐步實(shí)現了市場(chǎng)化。
????市場(chǎng)化改革后，棉花的交易方式也從過(guò)去單一的國家統購統收逐漸轉變?yōu)楝F貨交易、電子撮合交易以及區域性的棉花交易市場(chǎng)等。2004年6月棉花期貨在鄭商所的上市，是棉花進(jìn)入市場(chǎng)化的重要標志。
????自進(jìn)入市場(chǎng)化改革后，國家不斷通過(guò)對儲備棉、老商品棉和出疆棉的收拋儲來(lái)平衡市場(chǎng)供需，不過(guò)并沒(méi)有形成常態(tài)化。從2011年開(kāi)始，經(jīng)國務(wù)院批準，將在主產(chǎn)區實(shí)施臨時(shí)收儲政策的措施常態(tài)化，在新花上市前，提前公布收儲價(jià)并敞開(kāi)收儲。同時(shí)根據市場(chǎng)需求，收儲的棉花可按照政府安排投放市場(chǎng)，以穩定棉花生產(chǎn)，保護棉農利益，并保證用棉企業(yè)需求。
????美國的棉花補貼政策
????美國的農業(yè)保護政策，根本目的也是防止“谷賤傷農”。根據2002年農業(yè)法案，美國政府對棉花的補貼包括三部分：生產(chǎn)補貼、銷(xiāo)售補貼、貿易補貼，其中針對棉農的是生產(chǎn)補貼（含直接補貼和反危機補貼）和銷(xiāo)售補貼。生產(chǎn)補貼和銷(xiāo)售補貼的調整會(huì )直接影響到美國棉花的種植面積。
????1.生產(chǎn)補貼
????美國棉花生產(chǎn)補貼包括直接補貼和反周期性補貼。2002年農業(yè)法案為棉農建立了與農產(chǎn)品生產(chǎn)、價(jià)格不掛鉤的“固定直接補貼”制度，政府對愿意參與該計劃的農民預先確定作物的面積和產(chǎn)量基礎，并對每種補貼商品規定一個(gè)固定的直接補貼率，以此計算向農場(chǎng)主提供的直接補貼額，棉花的直接補貼為6.67美分/磅。
????直接補貼＝補貼率×補貼面積×補貼單產(chǎn)（補貼面積＝基礎種植面積×85%）
????反周期補貼是在有效價(jià)格低于目標價(jià)格時(shí)啟動(dòng)的一種生產(chǎn)保護性補貼，其中目標價(jià)格是農業(yè)法案規定的最低保護價(jià)。當農產(chǎn)品實(shí)際價(jià)格低于政府確定的目標價(jià)格時(shí)，政府向農民提供反周期補貼。具體支付時(shí)間是農民在收獲后的10月份，可得到上限為35％的計劃支付，待翌年2月可再得到不超過(guò)70％的支付，到12個(gè)月的市場(chǎng)運銷(xiāo)結束后結賬。
????反危機補貼＝目標價(jià)格－有效價(jià)格
????農業(yè)法中對各種需補貼的農產(chǎn)品的目標價(jià)格水平做出了明確規定，其對有效價(jià)格的界定是：當市場(chǎng)價(jià)格高于貸款價(jià)格時(shí)，有效價(jià)格等于全國平均市場(chǎng)價(jià)格與直接補貼之和；當市場(chǎng)價(jià)格低于貸款價(jià)格時(shí)，有效價(jià)格等于貸款價(jià)格與直接補貼之和。當全國平均市場(chǎng)價(jià)格與直接補貼之和等于或大于目標價(jià)格情況時(shí)，不進(jìn)行反周期支付。如陸地棉的目標價(jià)格規定為72.4美分/磅，其有效價(jià)格指直接補貼率與該年度美國國內平均價(jià)格或陸地棉CCC貸款基準價(jià)格中的較高者之和。
????2.銷(xiāo)售補貼
????根據2002年農業(yè)法案，棉花被納入商品補貼條款所涵蓋的“補貼商品”，政府對其提供“貸款差額補貼”，即預先規定 “貸款價(jià)格”（用美元/蒲式耳作計量單位，相當于政府為農民設置的“最低保護價(jià)”，指每一單位農產(chǎn)品做抵押可以從國家獲得的貸款額）。參與政府支持計劃的農場(chǎng)主將加工后的皮棉存放在政府認定的倉庫里，以此為抵押品，按政府規定的“貸款價(jià)格”（51.92美分/磅，折合人民幣453.33元/擔）向農業(yè)信貸公司申請抵押性無(wú)追索權貸款，即CCC貸款，貸款期限為9個(gè)月，并執行法定利率，一般為5.5%。CCC貸款的申請截止到每年的5月31日。如果市場(chǎng)價(jià)格高于政府的CCC貸款價(jià)格，棉農可以在市場(chǎng)銷(xiāo)售，歸還貸款本息；如果市場(chǎng)價(jià)格低于貸款價(jià)格，棉農可以將棉花交給商品信貸公司處理，放棄其所有權，也無(wú)需歸還貸款資金。
????不過(guò)此項政策在實(shí)施過(guò)程中，常常發(fā)生市場(chǎng)價(jià)格長(cháng)期低于貸款價(jià)格的情況，導致商品信貸公司庫存大量積壓。為解決這個(gè)矛盾，政府采取了變相措施，即當市場(chǎng)價(jià)格低于貸款價(jià)格時(shí)，鼓勵棉農繼續到市場(chǎng)上去出售，而對于市場(chǎng)價(jià)格低于貸款價(jià)格的部分，其差額由政府補貼，這種補貼即“貸款差額補貼”。“貸款差額補貼”有效填補了美國農產(chǎn)品價(jià)格與國際市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格之間的差額，成為美國政府對農業(yè)的一項基本補貼措施。
????中美棉花政策比較
????對比分析當前我國和美國的棉花政策，筆者認為主要存在三點(diǎn)不同：
????1.政策目標不同
????我國的棉花政策目標，也是防止“谷賤傷農”，同時(shí)兼顧其他調控目標，如保證市場(chǎng)供應、穩定價(jià)格波動(dòng)，甚至還存在國家安全層面的考慮。與美國的補貼政策相比，我國對棉花調控的目標更多。
????2.手段方式不同
????分析美國棉花補貼政策中的銷(xiāo)售補貼和反周期補貼，其實(shí)質(zhì)相當于政府送給棉農一個(gè)看跌期權，保證棉農能夠在至少以一個(gè)政府認為合理的價(jià)格（目標價(jià)格）進(jìn)行銷(xiāo)售。當市場(chǎng)價(jià)格低了，政府補差價(jià)，相當于看跌期權行權；當市場(chǎng)價(jià)格高了，則棉農不行權，直接到市場(chǎng)上銷(xiāo)售以獲得高價(jià)。
????而我國的棉花收儲政策是政府指派企業(yè)以市場(chǎng)參與人的角色進(jìn)入市場(chǎng)，以政府規定的價(jià)格進(jìn)行收購或銷(xiāo)售。在收購時(shí)，政府的收購價(jià)格一般高于市場(chǎng)價(jià)格，對于棉農來(lái)說(shuō)是一種間接補貼；在銷(xiāo)售時(shí)，用棉企業(yè)需要競拍，獲得的價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格相當，不存在差價(jià)補貼。
????3.政府市場(chǎng)地位不同
????美國農業(yè)政策的執行機構由政府財政資金發(fā)工資，沒(méi)有盈利任務(wù)，也沒(méi)有盈利動(dòng)機。當年是否需要補貼，要補貼多少，全看市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)，而如何補貼事先已制定好，整個(gè)過(guò)程政府作為棉花市場(chǎng)的一個(gè)間接參與人，面對的是棉農。銷(xiāo)售補貼中棉花物權的可能轉移發(fā)生在農戶(hù)與信貸公司之間，政府并不參與物權的轉移。
????我國在棉花收拋儲過(guò)程中，政府面對的是市場(chǎng)的各種參與者，收購時(shí)是棉花加工企業(yè)，銷(xiāo)售時(shí)是棉紡織企業(yè)。在政策實(shí)施過(guò)程中，棉花的所有權在棉花加工企業(yè)——儲備棉公司——棉紡織企業(yè)之間流轉。棉花儲備公司既有政策性?xún)鋷斓慕巧灿匈Q易商的角色，必然形成自己的利益訴求。
????另外，從穩定價(jià)格的政策目標出發(fā)，天然的要求棉花儲備公司低買(mǎi)高賣(mài)，這個(gè)價(jià)差就是儲備公司的收益。而在棉花流通市場(chǎng)中，國家棉花儲備公司通過(guò)收拋儲制度，可以獲得倉儲和貿易的雙重收益。
????儲備政策存在的爭議
????從經(jīng)濟學(xué)角度看，收拋儲制度是政府管制政策的一種。棉花儲備制度運行時(shí)間較長(cháng)，從配合棉花質(zhì)量檢驗體制改革、推行儀器化大包檢驗，效果是顯著(zhù)的，這在一定程度上促進(jìn)了棉花的市場(chǎng)化改革。同時(shí)，通過(guò)對收儲標準的改變，如收儲大包棉，也促進(jìn)了400型棉企的發(fā)展。不過(guò)，儲備政策在近兩年也存在一些爭論。
????1.是否影響棉產(chǎn)業(yè)鏈市場(chǎng)運行效率
????在棉花市場(chǎng)上，政府的收拋儲制度是否有利于國內棉花市場(chǎng)的運行仍是一個(gè)存在爭論的問(wèn)題。對政府作用的一個(gè)流行的支持觀(guān)點(diǎn)是，2010/2011年度棉花大漲大跌行情是不正常的，但2008年到2010年進(jìn)行了收儲和拋儲的操作。2011年和2012年的收拋儲政策使得棉價(jià)進(jìn)入了區間走勢，波動(dòng)大幅縮窄，不過(guò)這是以歷史性的內外價(jià)差換來(lái)的。
????2.市場(chǎng)效率與公平的取舍
????收儲政策不僅僅要考慮市場(chǎng)“效率”的問(wèn)題，還要涉及到棉花市場(chǎng)參與者“公平”的問(wèn)題。收儲政策的一個(gè)重要目標是穩定棉農的植棉收益。在棉價(jià)大幅下跌的情況下，棉農可以以一個(gè)較高的價(jià)格出售手中的籽棉，收儲政策可以看成是政府對棉農的補貼。但是我國棉花加工企業(yè)和棉農不是經(jīng)濟“共同體”，加工后的棉花所有權已經(jīng)發(fā)生了改變，收儲政策的直接受益者是交儲的棉花加工企業(yè)，而不是棉農，這種間接補貼的方式必然使得政策效果大打折扣。
????當然，棉農的利益需要保護，在現有的儲備制度下，政府需要更好地把握“效率和公平”問(wèn)題。

來(lái)源： 中國紡織經(jīng)濟信息網(wǎng)

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