五中全會(huì )公報提出，“實(shí)行最嚴格的環(huán)境保護制度”，“實(shí)行省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理制度”，實(shí)行最嚴格的環(huán)保制度有兩個(gè)要求，一個(gè)是執法嚴格，第二就是立法時(shí)所給出的執法過(guò)程中法律適用的條件以及法律后果的嚴厲程度，要和“最嚴格”相聯(lián)系，公報此次確定省以下垂直管理主要是想擺脫地方政府對環(huán)境監測和執法的干預，在一定程度上消除地方的因素。如果環(huán)保監測歸環(huán)保部門(mén)管，環(huán)保部門(mén)又歸地方政府管，地方政府總不愿意看到環(huán)境監測的數字“不好”。

對話(huà)動(dòng)機

10月29日，十八屆五中全會(huì )閉幕，隨后會(huì )議公報全文發(fā)布。公報中亮點(diǎn)紛呈，其中作為五大發(fā)展理念之一的“綠色發(fā)展”受到普遍關(guān)注，生態(tài)文明首次列入十大目標，“美麗中國”首次寫(xiě)入規劃。

綠色發(fā)展是永恒話(huà)題，環(huán)境質(zhì)量受大眾關(guān)注。無(wú)論是全面建成小康社會(huì )新目標要求中的“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”，還是綠色發(fā)展部分的“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”，新提法、新表達都讓人眼前一亮。

在這樣的大背景之下，環(huán)保機構監測監察執法成為十八大以來(lái)，我國第四個(gè)引入“省以下垂直管理”的領(lǐng)域。

什么樣的環(huán)境保護制度能撐得住公報中的“最嚴格”三字？環(huán)保監測監察垂直管理，能否有效避免目前存在的地方干預監測數據，并加強對地方的環(huán)保責任追究？記者與北京大學(xué)法學(xué)院博士生導師、北大資源能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁展開(kāi)了對話(huà)。

對話(huà)人

北大資源能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁

口頭化標語(yǔ)化走向制度建設

記者：最近一段時(shí)間，生態(tài)文明領(lǐng)域的文件連續出臺。今年5月和9月，中共中央、國務(wù)院先后出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確了當前和今后一個(gè)時(shí)期全國生態(tài)文明建設的總體要求、主要目標和重點(diǎn)任務(wù)，為生態(tài)文明建設搭建起基礎性制度框架，成為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的綱領(lǐng)性文件和生態(tài)文明體制改革的頂層設計。　　汪勁：上述兩個(gè)文件是中央在十八屆五中全會(huì )前關(guān)于生態(tài)文明建設的一系列舉措之一，其中透出這樣一種態(tài)度，關(guān)于生態(tài)文明建設，我國不再是口頭上的政府政策，而要變成一種制度。

之所以會(huì )有這一連貫生態(tài)文明建設的動(dòng)作，有以下幾大背景。

首先，生態(tài)文明建設本身是一個(gè)長(cháng)期、逐步深入的過(guò)程，特別是十八屆三中全會(huì )以來(lái)，我們不斷強化環(huán)境保護和深化生態(tài)文明建設的具體措施。

“十二五”之前，生態(tài)文明建設僅停留在口號上。十八屆三中全會(huì )以來(lái)，生態(tài)文明建設強調“五位一體”，不再把環(huán)境保護作為獨立于經(jīng)濟、文化的單獨問(wèn)題，而是把生態(tài)問(wèn)題與經(jīng)濟、文化、社會(huì )等方面關(guān)聯(lián)在一起，這是認識上的重大轉變。

第二，加強生態(tài)文明建設也是全面建成小康社會(huì )的要求。中央提出的“四個(gè)全面”中的“全面實(shí)現小康社會(huì )”，不光是生活富足，還有精神、生活以及文化上的富足，這些需求就包括環(huán)境質(zhì)量的改善、自然資源的良好等。

另外，盡管我國經(jīng)濟面臨下行的危險，但不能單一關(guān)注GDP增速放緩。因為我們的經(jīng)濟總量比較大，能夠承受經(jīng)濟下行壓力。我們已經(jīng)進(jìn)行經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”階段，這就面臨經(jīng)濟轉型的問(wèn)題。但是對于經(jīng)濟轉型的認識問(wèn)題，一些地方的認識存在不足。

實(shí)際上，三中全會(huì )以來(lái)，中央深化改革領(lǐng)導小組就從幾個(gè)領(lǐng)域不斷提出步驟、方法、措施、原則、方案等。

記者：在這樣的大背景之下，十八屆五中全會(huì )公報提出，加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴格的環(huán)境保護制度，深入實(shí)施大氣、水、土壤防治行動(dòng)計劃，實(shí)行省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理制度。如何理解這些提法？

汪勁：我國的生態(tài)文明的制度建設包括生態(tài)保護規劃、生態(tài)保護行動(dòng)以及問(wèn)責等，這其中還涉及相關(guān)體制、機制的順應和改變問(wèn)題。包括五中全會(huì )公報在內的這一系列的改變，都是在審視十八屆三中全會(huì )以后面臨的經(jīng)濟形勢和整個(gè)生態(tài)文明建設面臨的巨大壓力后，從長(cháng)遠發(fā)展考慮，從而提出來(lái)的一些對策、步驟和措施。

此次十八屆五中全會(huì )公報之所以對環(huán)境治理作出如此重大的規定，并非權宜之策，而是隨著(zhù)社會(huì )發(fā)展不斷深化，黨中央部署一步步推進(jìn)生態(tài)文明建設的“顯在化”。以前是口頭化、標語(yǔ)化、宣傳化，逐漸形成現在制度的顯在化。

“最嚴格”制度下的立法與執法

記者：我國對環(huán)境保護的重視從2002年就已正式提上日程，至今經(jīng)過(guò)了十幾年的發(fā)展。2013年9月，國家主席習近平在哈薩克斯坦發(fā)表演講時(shí)曾說(shuō)，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”。

我國追求的不再是單純的“金山銀山”，而是能讓民眾“看得見(jiàn)山水，記得住鄉愁”的經(jīng)濟發(fā)展。黨的十七大提出了生態(tài)文明的理念，到了十八大以后，生態(tài)文明的理念轉變?yōu)樯鷳B(tài)文明戰略。此次五中全會(huì )公報，更是直接簡(jiǎn)明扼要要求實(shí)行“最嚴格”的環(huán)境保護制度。

汪勁：從目前環(huán)保情況和公報內容來(lái)看，這里的“最嚴格”主要是針對環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題提出的。

之所以提出要實(shí)行“最嚴格”的環(huán)保制度，并不是說(shuō)我們目前沒(méi)有相對比較嚴格的制度。應該說(shuō)，相應制度是有的。比如在污染防治領(lǐng)域，從規劃環(huán)評一直到項目建設，再到企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等一系列環(huán)節，經(jīng)過(guò)30年，我國已經(jīng)形成了一系列的制度。但不可否認的是，一些制度仍存在問(wèn)題，而且法律制度實(shí)施的有效性沒(méi)有得到保障。比如，針對污染防治方面存在的問(wèn)題，新環(huán)保法給出了一個(gè)方向，規定的環(huán)境保護路徑、原則、方法是清晰的。但是，清晰的內容在很多實(shí)際操作層面需要進(jìn)行細化。

實(shí)行最嚴格的環(huán)保制度有兩個(gè)要求，一個(gè)是執法嚴格，第二就是立法時(shí)所給出的執法過(guò)程中法律適用的條件以及法律后果的嚴厲程度，要和“最嚴格”相聯(lián)系。

記者：在下一階段，“最嚴格”環(huán)保制度的目標是什么，可能是環(huán)保部門(mén)下一步應當重點(diǎn)考慮的。比如，公報中提到的大氣、水、土壤污染防治計劃都有年度安排、目標等，這些目標能否實(shí)現還有很多制約因素。

汪勁：實(shí)施最嚴格的環(huán)境保護制度，要面臨考核的政策和標準問(wèn)題。

五中全會(huì )公報中提到大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計劃，這些計劃實(shí)際上就是一種政策。它規定了一定時(shí)間內的一個(gè)目標，但這些目標在一個(gè)階段后需要修正。

關(guān)于制約因素，比如立法是否能夠保證目標實(shí)施。所有的行動(dòng)計劃是要通過(guò)手段來(lái)保障的，這些手段需要制度來(lái)提供，制度提供了一個(gè)好的手段還需要執法人員能夠落實(shí)。同時(shí)，執法的資金保障能不能到位也是制約因素。

另外一個(gè)因素，地方政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展。目前，地方政府對經(jīng)濟投資拉動(dòng)的沖動(dòng)一點(diǎn)都沒(méi)有減少，導致一些地方在環(huán)評中弄虛作假。

值得一提的是，在環(huán)境治理方面，是否以提高環(huán)境質(zhì)量為核心曾在修改大氣污染防治法過(guò)程中出現過(guò)爭議，最后通過(guò)了，在五中全會(huì )公報中又把這個(gè)確定下來(lái)。

正是在這樣的背景下，公報提出要實(shí)現省以下環(huán)境監測的垂直領(lǐng)導。

垂直執法將有效遏制地方干預

記者：實(shí)行省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理制度，在此次公報全文中甚是引人關(guān)注。在當下，我國環(huán)保機構監測監察執法實(shí)行屬地化管理，由此帶來(lái)的諸多問(wèn)題被社會(huì )各界所詬病。

環(huán)境保護部環(huán)境監察局相關(guān)負責人曾公開(kāi)表示，目前環(huán)境執法不規范的問(wèn)題比較普遍。2012年，通過(guò)對20008份環(huán)境執法檔案的稽查和5417家企業(yè)的現場(chǎng)驗證，發(fā)現42.6%的《污染源現場(chǎng)監察記錄》存在記錄不規范問(wèn)題，18.7%的記錄與企業(yè)污染源現場(chǎng)的歷史守法狀態(tài)不符，49.9%的行政處罰案卷調查取證材料存在證據不完整、不規范問(wèn)題。

環(huán)境保護部環(huán)境監測司司長(cháng)羅毅也曾公開(kāi)表示，環(huán)保工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)、弱點(diǎn)問(wèn)題都在縣一級，但縣級監測開(kāi)展得不夠，沒(méi)有覆蓋到廣大縣級地區，環(huán)境監測質(zhì)量的管理水平亟須大幅提升。

汪勁：作為環(huán)保體制上的重大改革，省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理制度有著(zhù)自身的出臺背景。

首先是，環(huán)境監察機構法律地位不確定。盡管環(huán)保法中規定環(huán)保部門(mén)可以委托監察機構執法，但是環(huán)境監察在地方的地位仍不明確、不一致，環(huán)境監察部門(mén)只是屬于環(huán)境保護諸多內設部門(mén)中的一個(gè)。

此次公報中明確提出實(shí)行垂直管理，有兩重含義。一是中央認為，環(huán)境監察機構是有必要設立的；二是，從環(huán)境監察總隊到最基層的大隊、中隊以及縣一級環(huán)境監察隊伍，都要由省一級管轄，由此脫離地方政府和環(huán)保部門(mén)的領(lǐng)導。

原來(lái)，地方政府管環(huán)保部門(mén)，環(huán)保部門(mén)則既執法又監管環(huán)境監察部門(mén)執法。在一些地方，盡管環(huán)境監察執法做出了很大的成績(jì)，但是也頂不住地方政府的壓力，比如監測數據弄虛作假等，實(shí)際上并不是環(huán)保部門(mén)愿意如此，是地方政府的要求，環(huán)境監察部門(mén)也沒(méi)有辦法。

此外，在經(jīng)濟轉型問(wèn)題上，個(gè)別地方領(lǐng)導干部也是認識不足。比如，有些省區的環(huán)評由省里下放到地方以后，連續一下批了20多個(gè)火電站，這顯然是不可持續的。如果地方政府還是這樣的思路和觀(guān)念的話(huà)，與五中全會(huì )公報的精神將是格格不入的。

公報此次確定省以下垂直管理主要是想擺脫地方政府對環(huán)境監測和執法的干預，在一定程度上消除地方的因素。如果環(huán)保監測歸環(huán)保部門(mén)管，環(huán)保部門(mén)又歸地方政府管，地方政府總不愿意看到環(huán)境監測的數字“不好”。

記者：2015年7月28日，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )建設方案》，提出了5個(gè)要點(diǎn)，其中包括了全力支持國家環(huán)境監測網(wǎng)運行機制改革、扎實(shí)推進(jìn)轄區內監測事權上收工作、進(jìn)一步加強監測數據質(zhì)量管理等若干建議。此次五中全會(huì )公報，涉及到人事制度的調整，應該是這一方案的實(shí)質(zhì)性延續。

汪勁：是這樣的。盡管環(huán)保監測監察垂直管理肯定還有利益關(guān)系需要理順，但是監察部門(mén)執法可以把環(huán)保部門(mén)的執法中一半以上的權限都集中在監察部門(mén)。

環(huán)保監測的垂直是很有必要的。未來(lái)，涉及到國家重大環(huán)境質(zhì)量監測的，國家有專(zhuān)門(mén)隊伍負責，一些末端的監測則將全部放開(kāi)由社會(huì )來(lái)負責。根據這一次調整的要求，此后市縣一級也就不再負責環(huán)境質(zhì)量監測了。“誰(shuí)考核，誰(shuí)出錢(qián)，誰(shuí)監測”，國家考核省，省考核市。市縣有監管企業(yè)的需求，這樣調整以后，市縣環(huán)保局主要就負責污染防治任務(wù)的分配了，企業(yè)和縣區干得如何，坐等省或者國家來(lái)監測和考核。

環(huán)境監測和事權的上收，長(cháng)遠看來(lái)有利于減少屬地黨政機關(guān)的人為不當干預，從而提高數據的真實(shí)性、準確性，便于上級環(huán)保部門(mén)判斷地方環(huán)境質(zhì)量的變化。

這樣的好處，一是保證數據的穩定性；二是保證數據的真實(shí)性；三是，其他監測由社會(huì )化機構來(lái)承擔，環(huán)保部門(mén)可以在監測方面通過(guò)改制，逐步減少監測機構的設立。

同時(shí)，環(huán)保監測監察垂直管理，監察權也全部收歸省里，由省里來(lái)安排地方人員的執法隊伍，這樣能夠更好地發(fā)現地方存在的問(wèn)題，也便于對地方環(huán)保部門(mén)和領(lǐng)導的追責。

記者：重拳治污已經(jīng)成了全社會(huì )的共識。此次會(huì )議關(guān)于生態(tài)文明戰略思想和質(zhì)量總體改善戰略目標的確立，凸顯了環(huán)境保護在整個(gè)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中的重要地位，奠定了新階段環(huán)境保護工作的方向。環(huán)境污染治理已經(jīng)上升到國家戰略層面。

此次五中全會(huì )之后，針對公報提出的要求，從中央到地方勢必會(huì )做出一系列具體措施來(lái)落實(shí)公報內容。

汪勁：目前亟待解決的問(wèn)題是，厘清何謂“最嚴格的環(huán)保制度”。五中全會(huì )后，我們要從體制和機制問(wèn)題上，對上述問(wèn)題加以完善。

立法部門(mén)應當針對新修訂的環(huán)境保護法和十八屆五中全會(huì )提出的新要求，把“最嚴格的環(huán)境保護制度”落實(shí)到具體的大氣、水、土壤等各項環(huán)境保護立法過(guò)程中。

制度完善后，還要有良好的機制和體制。五中全會(huì )提出以提高環(huán)境質(zhì)量為核心目標的要求。那么，如何衡量環(huán)境質(zhì)量的改善、如何修正環(huán)境評估的標準，如何運用技術(shù)手段和制度措施保障標準的實(shí)現，這些都需要一個(gè)良好的體制和機制。要加大激勵機制，以及財政稅收的優(yōu)惠和獎勵機制。

總體來(lái)說(shuō)，從制度上，要理順“最嚴格環(huán)保制度”的目標要求。體制上，則是理順省以下環(huán)保部門(mén)與監察、監測機構的職責關(guān)系，才能把環(huán)保監測監察垂直管理落實(shí)到位。

來(lái)源： 中國紡織網(wǎng)

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